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行業動態 | 中國2543家開發區大變局:集體“下海”成最好出路?
發表時間:2019-08-12來源:未知

從1979年最早設立的深圳蛇口工業區,到1984年第一個國家級大連經濟技術開發區成立,再到如今552個國家級開發區和1991家省級開發區千帆競發,開發區作為改革開放的重要戰略平臺,依托政策支持快速發展,在推動高水平開放和促進高質量發展的過程中發揮了重要作用。

 

但經過30多年的發展,開發區推動我國工業化、城鎮化和對外開放的歷史使命已經基本完成。尤其是在經濟增速放緩、產業結構轉型的關鍵期,開發區由于過去一味依賴政策紅利、政府主導色彩濃厚,積累的問題逐漸顯露,面臨著要素成本制約、政策優勢減弱、區域內外競爭壓力增大等困境,引入市場化機制勢在必行。

 

2017年2月,國務院對外頒布“開發區23條”,主張政企分開、政資分開,行政剝離、市場化運作成為開發區改革的重點方向,各地政府紛紛著手進行開發區市場化改革,一場集體下海潮在中國開發區中蔓延開來。2019年5月國務院再發“開發區24條”,再次明確開發區建設基本原則之一是市場主導,政府引導,并提出積極支持國家級經開區開發建設主體申請IPO上市,建立市場化運營模式。開發區市場化轉型進入新階段。

 

2017年末,天津濱海新區泰達街道工作委員會正式成立,隨后在2018年初,將原屬于開發區的社會管理職能剝離出來,由泰達街道行使社會管理等職責,功能區以經濟管理和投資服務為主要職能,實施增量激勵考核辦法。

 

2018年末,福建省提出開發區公共事務由所在區政府統一實施,開發區管理機構集中精力抓好經濟管理、產業規劃和投資服務,通過成立產業園區投資運營商實行市場化運作。

 

 

2019年4月,山西省推行開發區管理和運營分離改革,政府派出管委會負責行政管理、公共事務和監管職能,開發區向社會公開選擇運營機構,運營機構負責開發區基礎設施投資、招商引資、資本運作和公共服務等事務。

 

2019年7月,山東省通過改革意見,剝離開發區管委會的社會事務管理職能和開發運營職能,加強經濟管理職能。由專門公司承擔開發區的開發建設、產業培育、招商引資等專業化服務職能。例如威海經開區的學校、醫院、公安等行政管理全部回歸到環翠區政府,經開區集團只負責園區的招商引資和開發建設,實行市場化的薪酬制度。

 

開發區下海潮并非是地方政府一時興起的新鮮手段,而是開發區轉型升級階段的必然選擇。蘇州工業園、上海紫竹園區等發達地區開發區的成功經驗為開發區發展提供了強勁引擎,為開發區市場化轉型提供了成功樣本。本文將系統梳理中國開發區的歷史、現狀和運作模式,基于中國開發區目前存在的問題進行政策建議,并展望成熟開發區的未來,供地方政府參考。


 

中國式開發區的分類:

兩級體系下的經濟開發特區

 

開發區是指一個國家或地區為吸引外部生產要素、促進自身發展而劃出一定范圍并在其中實施特殊政策和管理手段的特定區域。根據開發區的行政級別和功能定位,我國的開發區體系可以分為國家級開發區和省級開發區。國家級開發區包括經濟技術開發區、高新技術產業開發區、海關特殊監管區和其他類型開發區四大類。

 

(一)國家級開發區

國家級開發區是指經國務院批準設立的各類開發區,體現了全國層面對外開放的逐步推進、改革措施層層遞進的戰略部署。國家級開發區通常采取相當優惠的稅收政策。例如國家級經濟技術開發區內生產性外商投資企業從事生產經營所得和其他所得按15%征收所得稅,其中,經營期在10年以上的,經企業申請、市稅務機關批準,從開始獲利的年度起,第一和第二年免征所得稅,第三至第五年減半征收所得稅,即“兩免三減半”政策,鼓勵企業在開發區內投資。

 

1、經濟技術開發區

國家級經濟技術開發區是由國務院批準設立,實施特定改革開放政策的現代產業園區。它利用政府特批的經費強化基礎設施建設和投資環境,通過吸引外資形成高水平的產業集聚區,是所在區域對外貿易的重點地區。截至目前,全國共有219家國家級經開區,遍布31個省(區、市),其中東部地區107家,中部地區63家,西部地區49家。2018年,全國219家國家級經開區實現地區生產總值10.2萬億元,同比增長13.9%,占全國的11.3%;實現財政收入1.9萬億元,同比增長7.7%,占全國的10.6%;實際使用外資和外商投資企業再投資金額占全國的20.4%。實現進出口總額6.2萬億元,同比增長10.8%,占全國的20.3%。目前,國家級經開區已成為我國經濟發展的重要增長點,外向型經濟發展也上了一個新臺階。

 

2、高新技術產業開發區

國家級高新技術產業開發區是由國務院批準成立,以發展高新技術、實現產學研融合而設置的特定區域。主要依靠知識密集、技術密集及對外開放等優勢,吸收國內外先進科技資源和管理方式,集中發展國家政策支持的高新技術產業,促進科技成果轉化。截止目前,全國共有168家國家級高新區,分布在全國30個省(區、市),其中東部地區70家,中部及東北地區59家,西部地區39家,地域分布趨于平衡。2017年,納入統計的156個國家高新區實現生產總值9.51萬億,占全國11.5%,同比增長9.9%。人均勞動生產率33.2萬元/人,是全國的3.3倍。共提交PCT專利申請1.5萬件,占我國申請量的30.1%。技術合同成交金額達到4172.2億元,占全國的31.1%。國家級高新區作為科技成果轉化高地,人才、技術優勢顯著。

 

3、海關特殊監管區

海關特殊監管區是由國務院批準成立,以海關為主實施封閉監管,設立在我國關境內的特定經濟功能區域,具有承接國際產業轉移和聯接國內國際市場的功能。根據《國務院關于促進海關特殊監管區域科學發展的指導意見》,目前主要有保稅區、出口加工區、保稅物流園區、跨境工業園區、保稅港區和綜合保稅區六種模式。2018年海關特殊監管區域僅物流貨物進出口總額就達3173.88億美元,同比增長17.1%,區域進出口總值占我國外貿的16.8%,每平方公里平均進出口值超過100億元人民幣,在我國對外開放中發揮了積極作用。

保稅區是受海關監督和管理,可以較長時間存儲商品的區域,又稱保稅倉庫區。出口加工區則是由國家劃定的,享受減免各種稅費,專門制造、加工、裝配出口商品的特殊工業區,其產品絕大部分供出口。保稅物流園區是在保稅區內或毗鄰的特定港區內設立的,專門發展現代國際物流業的區域,主要承擔采購、分銷和配送等國際中轉功能。跨境工業園區是設立在邊境地區,有專門口岸通道連接,進行跨境出口工業生產的區域。保稅港區是設立在國家對外開放的口岸或相鄰區域內,具有口岸、物流、加工等功能的綜合性特定區域,其疊加了保稅區和出口加工區的稅收和外匯政策,政策優勢更加顯著。而綜合保稅區則是設立在內陸地區具有保稅港區功能的海關特殊監管區,是海關特殊監管區域的最高形態。中哈霍爾果斯國際邊境合作中心是中國建立的首個國際邊境合作中心,主要功能是貿易洽談、商品展示和銷售、倉儲運輸、金融服務以及舉辦各類區域性國際經貿洽談會等,是海關特殊監管區域的新探索形式。

 

4、其他類型開發區

除上述三種區域外,我國還有國家級旅游度假區、互市貿易區、臺商投資區、綜合配套改革試驗區等多種形式的開發區。國家級旅游度假區是由文化和旅游部設立的,為滿足居民休閑旅游需求,提供多樣化、高質量旅游產品的旅游區域載體。截至目前,我國共有31家國家級旅游度假區,去年全年共接待游客9667.54萬人次,總收入626.86億元。互市貿易區則是設立在我國陸路邊境二十公里以內,可以進行規定限額商品交換活動的區域。臺商投資區是具有中國特色的,通過稅收、文化等方式吸引臺資投資的特殊區域,主要分布在福建省內。國家綜合配套改革試驗區又被稱為中國的“新特區”,是為通過制度創新促進地方經濟社會發展而設立的全方位改革試點區域。

 

(二)省級開發區

國家級開發區政策取得成功的同時,各地政府推動本地經濟增長的熱情也十分高漲,紛紛在本省內啟動省級開發區建設工作,作為省內招商引資和發展外向型經濟的主陣地。省級開發區是指省級政府批準設立的各類開發區。根據《中國開發區審核公告目錄(2006年版)》,得到國家部委承認合法性的省級開發區有三類:省級經濟開發區,省級高新技術產業開發區和省級特色工業園區。省級經開區和省級高新技術開發區是省級政府批準設立的開發區,發展定位與國家級類似。省級特色工業園區是新型的工業園,以區域特色經濟為基礎進行適當集中布局,以優勢企業為主導中小企業集群式發展的專業化產業區,形成產業整體競爭優勢。省級以下的開發區在2003-2006年的清理整頓中已經全部被撤并。

 

 

中國式開發區的演進:

歷經五個階段發展,擁抱改革創新浪潮

 

從蛇口工業區到14個經濟技術開發區,再到如今全國共2543個開發區呈蓬勃發展之勢。開發區模式從蹣跚起步到千帆競發,期間也并非一帆風順。從1980年至今,中國式開發區的發展經歷了五個階段:

 

(一)第一階段:1979 -1990年,東部沿海開始設立經開區,率先探索開發區模式

1979年1月31日,蛇口工業區正式成立。作為改革開放的試點,蛇口工業區是招商局集團全資開發的中國第一個外向型經濟開發區,開創了多項制度革新與觀念革新。1980年,深圳、珠海、汕頭和廈門四地正式獲批建設經濟特區。從實質上來看,經濟特區是一種以關稅減免等優惠政策為手段,通過良好的投資環境,吸引外商投資的自由港區。在改革開放初期,這一形式還為我國引進了先進的技術和科學的管理方法,并起到開發思想的作用。

在經濟特區的經驗基礎之上,1984年,我國又在14個沿海港口城市建立了經濟技術開發區,對經濟特區制度進行補充,并逐步形成了“經濟特區——沿海開放城市——沿海經濟開放區——內地”的對外開放格局。在這一格局中,經濟技術開發區起著對外開放中流砥柱的重要作用。隨后在1988年,國務院出于滿足科技進步需求的目的,又批準實施了“火炬計劃”,設立了高新技術產業開發區,以圖通過重點突破發展高新技術,來提高科技持續創新能力,實現跨越式發展。在對外開放和科技進步兩個理論的指導下,以經濟技術開發區和高新技術產業開發區為代表的各類、各級開發區為我國經濟發展提供了充足動力。

 

(二)第二階段:1990-2003年,全國掀起了開發區設立熱潮,進入高速膨脹

在改革開放初期,由于開發區在技術、管理、知識和對外政策等方面具有的巨大優勢,發展取得了顯著成功。因此,為了謀求進一步發展,國家在總結推廣各類開發區發展經驗的基礎之上,開始擴大開發區布局范圍,我國開發區的發展歷程進入到高速膨脹階段。不僅國務院接連批準國家級開發區,各省市也開始建立各自的開發區,全國掀起了一場開發區設立熱潮,各級、各類開發區建設開始高速膨脹。在這一過程中,我國開發區開始由東部沿海向中西部內陸城市推進,并不斷發展壯大。截至2003年,全國各類開發區總數達到6866家,經國務院批準的只有232家,經省級政府部門批準的有1019家,其余全部是省級以下單位設立的開發區。

這一時期,誠然各級、各類開發區在基礎設施、投資環境和招商引資等方面做出了巨大努力。但是值得注意的是,許多地方領導為了追求政績,盲目圈地開發園區。有的市、縣甚至“鎮鎮建區、鄉鄉辦園”,開發園區的名類也是五花八門。為了短時間實現生產要素集聚和規模擴張,這些開發區多采用粗放式的增長方式,大量引進技術含量低、勞動密集型的企業,出現了規劃失控、建設失調、濫占耕地等負外部性問題。

 

(三)第三階段:2003-2006年, “保量不保質”問題逐漸凸顯,開始集中清理整頓

在開發區發展高速膨脹階段后期,“保量不保質”問題開始凸顯,大批達不到條件的開發區土地閑置、開發停滯的現象十分嚴重。據統計,在2003年,全國開發區土地中有43%處于閑置狀態,開發區建設亟待清理整頓。2003年7月,國務院在《國務院辦公廳關于清理整頓各類開發區加強建設用地管理的通知》中明確提出,要重點清查省級以下人民政府和國務院有關部門批準設立的各類開發區,以及未經批準而擴建的國家級開發區。我國開發區發展歷程正式進入到清理整頓階段。

在清理整頓期間,各級、各地方按照國務院的要求,暫停新設和擴建各類開發區,并對省級以下開發區進行撤并。經過集中清理整頓、重新規劃審核及落實設立范圍等幾個階段,開發區清理整頓工作成果顯著。根據發改委、國土資源部和建設部三部委聯合發布的《中國開發區審核公告目錄(2006年版)》顯示,2003年7月到2006年12月,全國各類開發區由6866個裁減至1568個,數量減少了77.16%,規劃面積也由3.86萬平方公里壓縮至9949平方公里。

 

(四)第四階段:2006-2017年,從外延式向內涵式轉變,開發區開始二次創業

基于對“初創”中出現問題的反思,國家對開發區的建設開始探索更為科學的發展模式,“二次創業”這一概念被廣為提及。在2005年頒布的《國家高新技術產業開發區技術創新綱要》中,科技部通過設立國家級高新區科技經費不低于年財政預算的5%、高新技術企業R&D經費不低于年銷售額的5%等硬指標,率先提出完善創新創業環境,提升技術創新能力等初步發展構思。

各級開發區也在工作中由注重硬環境建設向注重軟環境轉變,通過改革管理機制、提升治理水平來實現由外延式發展向內涵式發展的轉變。由于在“初創”過程中等級較低的開發區容易造成開發混亂,許多省級開發區升級為國家級開發區進行二次發展。如園區總數最多的山東,2016年全省開發區個數與2006年持平,都是168個,但省級開發區減少了19個,分別升級成了國家級經濟技術開發區和高新技術產業開發區。

2014年,國務院在《關于促進國家級經濟技術開發區轉型升級創新發展的若干意見》中進一步作出相關工作部署,提出國家級經濟技術開發區要通過推進體制機制創新來優化營商環境,促進開放型經濟發展,推動產業轉型升級,實現綠色集約發展。在思維方式轉變的指導下,各級開發區的產業結構也開始從分散化發展向集中發展特色優勢產業轉變,其出口結構、引資質量、技術水平、管理服務等方面均有了質的提升。

 

(五)第五階段:2017年至今,改革創新成為主基調,開發區轉型升級勢在必行

經過“二次創業”階段對開發區治理模式的思考與梳理,我國初步形成了以轉變思維帶動機制創新、以優化環境促進產業升級的發展路徑,改革創新成為現階段我國開發區進一步發展的新主題。2017年國務院在《關于促進開發區改革和創新發展的若干意見》中,把改革創新作為開發區發展的基本原則,這是我國第一個關于各類開發區改革方向的總體指導文件,為進一步改革創新指明了方向。

2019年《國務院關于推進國家級經濟技術開發區創新提升打造改革開放新高地的意見》(簡稱《意見》)中對我國開發區的未來發展做出更為細致的部署。通過提出五大方面22項任務舉措,要求各地區、各部門采取有效措施,加快推進國家級經濟技術開發區高水平開放、高質量發展。通過轉型升級,將開發區建設成對外開放的先導區、產業升級的示范區、創新創業的活力區、生態宜居的新城區。

 

中國式開發區的模式:

政府與企業角色協調,產業與城市發展統一

 

 

(一)治理模式

一個行之有效的開發區治理模式對推動開發區發展具有重要作用。中國式開發區的治理模式與其功能定位密切相關,承擔著產業布局、經濟開發、對外開放和體制機制改革創新試點等任務。具體來看,主要有以下五種治理模式。

 

1、政府治理模式

政府治理模式通過設立開發區管委會,將開發區與行政區合一進行政府治理,主要適用于整城區開發或在原有城區基礎上開發的情況,因此是開發區發展初期比較普遍的治理模式。開發區管委會又分為協調型和主導型兩種模式。管委會協調型模式即管委會作為政府的內設機構,主要職能定位為開發協調、溝通等,本身不直接參與開發區的建設和經營管理。開發區企業的日常管理事務由政府中的相關主管部門來履行管理職能,因此開發區的治理權限還是由政府的相關部門來行使。我國多數開發區實行的是管委會協調型模式。管委會主導模式是管委會作為政府的派出機構,全面負責開發區內基礎設施籌建、土地資源的綜合開發、園區范圍內的招商引資等具體事務運作活動。這種模式中開發區管委會對于土地、城建的管理到工商行政的審批,再到財政、稅收、人事政策的管理都有較大的治理權限。
 

政府治理模式通過協調規劃開發區功能定位,由政府出資進行建設,開發整體性較強且規劃執行效率高。但存在政府財政支出壓力較大、經濟開發職能與社會管理職能相矛盾、規劃建設方案與實際情況脫節等問題。例如青島經濟技術開發區(黃島區),就是典型的政區合一模式,一個黨委統一領導,管委會負責開發區招商引資、開發建設,區政府主要負責社會和行政管理指責,開發區黨委書記與管委會主任為一人擔任。類似的,日本的筑波科學城也是名義上設立科學城建設促進本部,實際由國土部官員全權負責。

 

2、企業治理模式

企業治理模式通過設立開發公司作為園區的開發者和管理者,對開發區進行規劃治理。開發公司實際上承擔了一定的政府職能,實際上,其權限也來自于政府的授權和指導,進行公共基礎設施投資并主導公共管理。這一治理模式能充分發揮市場主體作用,治理效率高。但由于開發企業無法從稅收中獲得必要的投資補償,存在易陷入財務困境或將財務負擔轉嫁到地價等問題。
 

企業治理模式具體又可細分為國企型、外商型和聯合型。國企型指開發公司以國有企業為主體進行相關經濟與社會事務的管理,開發區設置的管委會與國有企業黨委會類似,如早期的蛇口工業區,名義上設立管委會,但主要領導由工業區產生,實際是由招商局集團進行管理,上市公司招商蛇口就是這一模式的產物。外商型則不設管委會,由外商企業進行統一管理,如上海漕河涇高新區就不設管委會,而是通過引入港商投資,成立漕河涇發展總公司進行規劃管理、漕河涇物業管理公司提供公共服務。聯合型是以國有企業為主,中外企業參股進行聯合管理,如閔行經濟技術開發區就是由上海閔行虹橋開發公司、中銀香港和中國銀行分別出資65%、25%、10%組建并進行統一規劃管理的。

 

3、政企合作模式

政企合作模式是通過管委會與開發公司合作進行治理。開發區管委會作為當地政府的派出機構行使政府的管理權,并制定開發區發展規劃和政策;開發公司則為入區企業提供服務并進行基礎設施投資。按照政府與企業結合的緊密程度以及開發公司的資本來源,該模式可分為政企合一型和政企分立型模式兩種。政企合一型是指在開發區設立管委會,同時在開發區管委會的指導和組織下組建相應的開發建設總公司。管委會履行開發區的決策規劃、公共服務和管理職能,園區總公司負責園區內基礎設施建設和投資運營。政企分立型模式中,管委會作為地方政府的派出機構,在開發區宏觀管理、公共服務和協調方面行使政府管理職能,對開發區的經營活動不進行過多行政干預。開發總公司作為獨立的經濟法人按市場化原則運作。政企分立型的治理模式更符合開發區市場化運營的發展情況,大多數開發區均采用這種治理模式。
 

政企合作模式使開發區的經濟治理職能與行政職能分離,精簡機構、簡化辦事流程,管理效率高。蘇州工業園區是較典型的政企分立模式,管委會是蘇州人民政府的派出機構,承擔園區的行政管理職能。園區的開發建設、物業管理、招商引資等職能交由中新蘇州工業園區開發有限公司(CSSD),近幾年CSSD作通過增資擴股和股份制改造,已經在為上市鋪墊。

 

4、中外合作模式

中外合作模式與外商型企業治理模式類似,但當地政府是與國外一級政府管理機構合作,對園區進行投資、開發、管理。當地政府提供良好的政策環境和土地,國外政府機構提供豐富的管理運作經驗和部分資金。這一模式在吸收國外先進治理經驗的同時,又通過當地政府的協調因地制宜。如無錫新加坡產業園采用的就是這一治理模式,無錫市政府通過與新加坡政府簽訂合作協議,共同出資設立無錫星洲工業園投資有限公司負責開發區建設和經營管理。蘇州工業園區作為中國第一個與外國政府合作建設的工業園區,同樣采取的是這一模式。上述提到的CSSD,就是中方與新加坡方合資組建的。

 

5、委托管理模式

對于規模比較小的開發區,由于缺乏治理經驗且難以吸引企業參與,其可以通過委托國內外某知名或富有經驗的產業園或機構進行全面管理運作。專業的產業園區管理組織可以為開發區管委會注入園區運營的有效經驗,并且開發區管委會可以保留相對精簡的組織結構,通過政府間合作對開發區進行管理并引入部分資金。例如四川綿陽開發區就是通過與成都高新區合作,簽訂戰略合作框架協議引入負責成都高新區開發的成都倍特發展集團公司進行新區建設和管理規劃。

 

(二)發展模式

隨著我國對外開放水平的提升和經濟實力的不斷增長,探索、建設一個與治理模式相匹配的開發區發展模式迫在眉睫。無論是工業型開發區、科研型開發區、金融型開發區還是生態型開發區,其發展應該與我國的城市化進程以及經濟社會發展特定階段相適應。

 

1、工業型開發區

自上世紀80年代開始推進開發區建設以來,在發展初期,由于缺乏資金、技術與管理能力等要素,為了實現早期快速積累,我國的開發區多采取工業型發展模式。政府主要通過廉價土地、優惠政策等優勢,單純的將企業招商到同一個園區進行工業生產,重視園區產業的快速發展并尋求經濟總量的增長。主要以低附加值、高污染的勞動密集型產業為主。如早期成立的各類名目的開發區、工業區大多采取的是這一模式。以蛇口工業區為例,其在早期主要就是通過各種政策、土地、勞動力等優勢招商引資,開辦工廠進行初級工業產品生產,謀求經濟發展的。

 

2、科研型開發區

與傳統工業型開發區不同,科研型開發區以技術創新能力為發展核心,更加注重產業的技術性、創新性及高附加值等方面,以發展知識密集型產業為主。通過強大的科研基礎、良好的創新文化、配套的公共政策,促成創新資源在園區內高效、自由流動,進而實現高質量發展。這一發展模式盡管對人員素質提出了更高的要求,但對于實現經濟轉型和產業調整具有良好的參考價值。如臺灣新竹科技園就是在20世紀70年代臺灣經濟轉型時期,依托原有科研基礎,通過政策支持,營造創新環境實現瓶頸突破。目前園內碩士以上學歷人員達15%以上,人均收入高出臺灣平均水平20%,年產值超4000億元新臺幣。

 

3、金融型開發區

金融型開發區是突破發展瓶頸的另一選擇,以金融、中介及咨詢等現代服務業為產業主體,通過服務資金融通、促成信息交流、創新商業模式等方法,實現高質量發展。此類型發展模式對于統籌管理及頂層規劃較為依賴,通過政府政策吸引金融機構及跨國公司落戶,實現資本與信息在園區內的自由流動,推動經濟發展。如陸家嘴金融貿易區作為唯一以金融貿易命名的國家級開發區,就是通過相關政策支持及自身合理規劃,吸引國內外資本流入,實現商業信息的高質量交流,發展成為全球重要的金融中心。陸家嘴金融貿易區以32平方公里的面積聚集了728家金融機構及300余家公司總部,實現了超過2000億元的地區生產總值。

 

4、生態型開發區

良好的生態環境是實現可持續發展的重要基礎。在開發區初期工業化建設中,難免存在資源浪費和環境污染等問題。生態型發展模式通過建設綠色、低碳產業,實現循環化發展,提高資源利用效率,保護環境。這一過程中需要政府、企業、社會等多方的努力。以法國的索菲亞·安蒂波利斯科技園為例,其發展過程中通過園區管理部門限制污染企業入駐,實現產業集群綠色化;園內企業自發綠色發展,提高資源利用效率;各類環保組織大力宣傳綠色觀念,提升社會公眾環境意識等方式,在成為全球知名的“電信谷”的同時,也是著名旅游勝地。

 

中國式開發區的問題:

七大癥結待改善,發展活力受制約

 

中國城鎮化已進入到新型城鎮化階段,開發區也進入轉型升級的新階段。在過渡期,開發區過去發展中的問題逐漸暴露出來。雖然目前許多開發區已經意識到問題的存在和嚴重性,并已經著手改變發展思路,但原有的慣性思維模式尚存,為了發展經濟,追求政績,總體上發展仍比較粗放。目前中國開發區發展中面臨的問題主要有七個方面。

 

(一)內生動力不足,過度依賴政策紅利

開發區模式最初即依靠政策優惠對外開放,招商引資,極大的刺激了當地經濟的快速發展。但從長期來看,優惠政策趨于同質,政策優勢逐漸弱化,開發區過度依賴于稅收減免、低息貸款等外部政策紅利,內生增長動力不足的問題開始顯露。尤其是在欠發達地區,開發區的發展大多依靠各級政府的政策優惠和較低的土地成本,走“減稅招商”“以地引資”的粗放式發展模式。在上世紀末,曾出現于各開發區招商引資競爭之間的減稅大戰就是這一問題的典型縮影,甲開發區給予減稅,乙開發區就給予免稅;你這個開發區免所得稅,我這個開發區連營業稅也免。過度依賴政策紅利的結果就是關注量的快速擴張而忽視了質的提升,各類資源利用效率極低。即使是開發區云集的上海市,其2000年資源生產率為552.55元/噸,僅為日本同年的1/36;2018年上海土地資源生產率約為17億元/平方公里,僅相當于西班牙馬德里2007年的水平。同時,開發區對于整合各類資源、搭建創新平臺缺乏認識,未能形成一套可以提供良好內生動力的經濟發展創新驅動機制。隨著政策優勢弱化、土地空間和環境容量不斷縮減,內生動力不足問題愈發凸顯。

 

(二)管理機制落后,行政效率拖累發展

我國開發區三十多年來最主要的治理模式包括政府主導、企業主導以及政企混合三種,在實際運行中各顯優劣,但政府主導一直是開發區最主要的治理模式。政府主導型治理模式雖然有利于政府統一規劃并進行宏觀調控,但也存在諸多缺陷。一方面,政府治理模式中管委會一般是政府的一級派出機構,只是開發區的管理層而非決策層,導致很多管理權限并未由政府下放至管委會,導致許多問題需要經過層層審批,開發區“一站式服務”的目標難以順利實現,影響開發區的工作效率。另一方面,我國對開發區管委會沒有明確的法律地位,因此很容易造成開發區管委會的職能不清,出現管理上的混亂和漏洞。開發區機構設置不是通過立法程序,隨意性大,因此可能出現機構龐雜、人員冗余、社會管理職能和經濟職能互相沖突的問題。例如湖州市經開區由規劃面積66平方公里發展到代市政府管轄一鎮二街道,實際管轄面積超過140平方公里,常住人口11萬,流動人口近3萬,開發區管委會不得不在發展經濟的同時承擔大量政府公共服務職能,這必然會分散開發區發展經濟的資源與優勢。第三是對于各類開發區的規劃、設立、調區、升級、考核等沒有形成標準的開發區動態管理機制。例如雖然現在許多開發區都在嘗試開展產城融合測量評價,但國家尚未出臺評價產城融合的指導性文件,這一重要指標難以計入衡量開發區發展的考核標準。 

 

(三)開發趨于同質,缺乏核心競爭實力

許多地區的開發區同質化嚴重,沒有屬于自己的特色產業和核心競爭力。開發區之間相互復制,沒有根據本地區的條件發展特色產業和優勢產業。開發區主導產業集中于少數產業已是普遍現象。開發區同質化以產業趨同和政策趨同為主,全國219家國家級經開區,50%主導醫藥產業和裝備制造,40%主導信息產業,30%主導化工產業。各地開發區過去10-20年紛紛上馬的鋼鐵、水泥、造船等傳統行業已經產能過剩,在產業升級的過程中,各開發區又紛紛轉投新材料、電子、醫藥、太陽能光伏等新興產業,導致新興產業同質化也比較嚴重。且由于新興產業在具體政策上,各地園區產業發展和招商引資等政策并沒有本質區別,差異主要在優惠力度上,形成政策的“價格競爭”。園區管理者為了吸引企業被迫參與政策競爭中,既造成了資源浪費,也削弱了園區間相互合作、功能互補的基礎條件,制約了區域整體水平和發展潛力。

 

(四)規劃不甚合理,缺乏配套體系建設

開發區的規劃應該與我國的城市化進程以及經濟社會發展的特定階段相適應。傳統的工業化開發區發展模式過于重視經濟總量的增長,對于開發區與城市協同發展的認識不足,產城融合發展緩慢,缺乏成熟的公共服務配套體系。這類地區城市功能滯后,與主城區之間存在大量潮汐式交通,逐漸演變為主城邊緣的“孤島”,可持續發展動力不足。例如,杭州青山湖科技城每天有5萬人往返于相距25公里的杭州主城與科技城之間;上海青浦工業園的工業用地面積為30平方公里,就業人口達到12萬,但是生活服務設施寥寥無幾,只能通過青浦老鎮區和“廠中村”予以解決。隨著開發區轉型升級的浪潮涌現,加強配套設施建設,促成產城融合發展刻不容緩。

 

(五)環境污染嚴重,亟待生態環境保護

我國開發區在推動工業化進程的同時,往往忽視了生態環境保護問題,導致環境污染嚴重。片面追求經濟總量而缺乏生態環境保護和節能減排意識。過去一段時間,政府考核評價體系中,過度關注經濟發展指標,導致環境保護及節能減排工作流于形式。行政處罰過輕問題明顯,《環境影響評價法》對違反環評的企業最高僅征收20萬元罰款;《大氣污染防治法》在修訂前罰款數額也不過50萬。缺乏強制執行手段,“停止生產”、“限期整改”“責令關閉”等措施在實際中難以有效使用,環境污染訴訟解決率不到1%。工業“三廢”排放量等污染指標居高不下,空氣、水體污染嚴重。亟待通過行政、立法等手段加強生態環境保護,提升可持續發展動力。

 

(六)吸引外資不足,需要優化投資環境

開發區的主要任務就是招商引資、促進經濟發展,然而近年來,部分地區營商環境不盡如人意,難以吸引投資的問題顯著。從引資結構上來看,開發區利用外資主要集中在第二產業,第一、三產業的引資潛力尚未充分開發出來。從引資方式上來看,開發區以吸引外商直接投資傳統方式為主,而發達國家在直接利用外資中80%以上屬于跨國并購的形式,這與國際跨國投資趨勢有很大差距。從政策激勵上來看,部分開發區,尤其是東三省開發區與沿海發達地區相比沒有投資的區位優勢,政策優惠條件與其他省市比較也沒有特色和獨到之處,且部分政策沒有得到全面落實。以哈爾濱經開區為例,2015年實際利用外資金額僅為10.9億美元,同期蘇州工業園區實際利用外資金額為283.18億元,差距非常大。部分地區懶政怠政問題嚴重,未能發掘當地發展稟賦。

 

(七)科創平臺有限,科研創新能力不足

良好的創新研發能力能夠為開發區提供充足動力。我國開發區在發展初期多通過資金吸引人才、團隊等方式提升科研創新能力,對于平臺建設的認識不足。近年來隨著經濟轉型升級,對于科研創新人才需求的不斷提升,平臺建設愈發重要。目前多數開發區雖已初步建立科技創新體系,但仍有待完善。普遍存在的問題有:一是科技經費投入不足,科技創業風險投入機制尚未形成,多數企業無力進行核心技術和前瞻性技術的戰略研究;二是企業創新主體地位不夠突出,區域創新體系整體效能仍有待提高;三是科技創新平臺不夠完善,產學研合作不夠緊密。如昆山開發區雖然是全國以科技創新帶動區域發展做的比較好的開發區之一,但仍存在開發區企業缺乏研發動力,申報專利不夠主動,與科研機構在技術、人才、管理方面的深層次合作較少,昆山新能源材料研究院、國力大真空器件研究院等新型研發機構的龍頭效應還未完全體現等問題。

 

中國式開發區的出路:

打破行政化管理機制,激活市場化運營潛能

 

針對目前開發區發展存在的各類問題,加快開發區轉型升級步伐,需要從政府到企業,從政策到市場全方位、多層次的改革創新,打造開發區發展新引擎。總的來說,可以從以下七個方面著手改革。

 

(一)優化政策激勵

根據地方經濟基礎、引資條件和產業特色,制定創新性與合理性并重的激勵政策對于開發區的招商引資、吸引人才、產業轉型等方面起到重要作用。開發區可以通過優化政策激勵措施,創新激勵方式,合理部署吸引優質資源、引導產業升級。

一是減稅降費定向招商引資。減稅降費作為招商引資最重要的方式之一,近年來在各開發區的實際工作中已得到充分優化,通過良好的定向政策設置,能夠高效招商引資并引導產業轉型。如蘇州工業園區針對特定行業實施分層次定向政策,對集成電路線寬小于0.8微米的生產企業給予“兩免三減半”的優惠政策;對線寬小于0.25微米且經營15年以上企業更是給予“五免五減半”優惠政策。層次分明,針對性強的激勵政策有效引導園區產業轉型升級。

二是獎金落戶吸引人才入園。近年來各城市的“搶人大戰”日趨激烈,通過資金獎勵及寬松的落戶政策吸引高學歷年輕人,已成為繼招商引資之后的另一政策主流。變“引資”為“引智”,通過人才集聚實現產業轉型。如武漢經濟技術開發區就通過“百萬大學生留漢”計劃,放開戶籍限制,大學生可直接落戶、購房,并給予購房折扣;組建天使基金,支持創新創業,最高提供1億元股權投資支持;獎勵人才就業,對于高端人才,一次性最高獎勵100萬元。

三是多措并舉鼓勵總部落戶。總部經濟因具有極化效應和擴散效應,能夠提高資源利用效率及土地產出效益,已得到學界的廣泛認可。各開發區通過補貼、政策便利等方式吸引機構總部落戶,發展總部經濟,探索激勵政策調整的新方向。以蘇州工業園區為例,其通過對落戶的總部機構給予房屋租購補貼、出口通關便利及定期舉辦交流論壇等舉措,成功吸引西門子、禮來等世界500強企業落戶。目前,園區內總部數量約占江蘇全省的1/5。

 

(二)體制機制改革

深化開發區體制機制改革,是開發區轉型的核心和關鍵。以提高開發區運行效率為目標,進一步完善管理體制,創新開發機制,探索合作共贏機制,提高開發區體制機制建設水平。改革的重點可從四個方面推進:

一是完善開發區的管理模式。一方面,理順管理權限。按照“精簡、效能、統一”和“小政府、大社會”的原則,研究制定開發區管理條例。剝離開發區管委會社會事務職能和開發運營職能,專注于經濟管理職能。上文中提到的天津、山西、福建和山東省都在采取剝離開發區行政職能,由園區開發集團負責招商引資和開發建設的改革方式。另一方面,增強開發區自主管理和服務能力,提高行政效率。推行權利清單制度,賦予國家級開發區管委會區域管理權,并在此基礎上加快推進各級行政審批和政務服務平臺建設,減少審批環節,提高辦事效率。武漢經濟技術開發區在審批機制、互聯網+等方面做出了諸多創新。在審批機制上,推進“證照分離”改革,梳理出審批權限事項25項,“互聯網+”創新上,推進重點領域電子證照應用,按照“一件事情一次辦結”要求,完成13項個性化情景式審批清單定制,累計減少申請資料1598份,平均審批可節約辦理時限7個工作日。第三是推進開發區內部管理機構扁平化,通過薪酬制度的市場化提升管理人員素質,優化管理服務。例如南昌經濟技術開發區在人員流動機制、崗位評級機制、績效考核機制三方面進行改革。人員流動上堅持“能進能出”,績效考核上堅持“能增能減”,打破“吃大鍋飯”的局面。

二是推進建立多元化的開發機制。一方面,堅持政企分開,建立健全以開發總公司為投資開發主體的開發機制,鼓勵引導開發區吸引境內外有實力、有經驗的專業管理團隊或機構運用市場化的手段配置資源,提高開發區的質量和效益。例如上文中提到的無錫新加坡產業園和蘇州工業園,采用中外合作的模式共建園區開發公司,負責園區的開發運營,極大的提高了開發區的經濟效益。另一方面,堅持政資分開,鼓勵發展多種形式的融資方式,并適當加以組合運用。在進一步發揮金融創新作用的同時,完善新金融環境下的風險監控。

三是建立健全考核體系,加強開發區兼并整合根據開發區的發展目標,制定并完善開發區考評指標和辦法。進一步落實責任。一是要把考核結果與工作人員的工資、獎勵、晉升、培訓緊密掛鉤,建立“權責利”相統一的考核體系。二是對于同質化開發區在數量上“去產能”,根據開發區的考評結果,進行優化、整合、清理,推進考核結果良好的開發區升級擴張,考核結果不合格的開發區收縮淘汰。

四是創新開發區合作共贏機制,推廣一園多區、飛地拓展等創新模式。有序推進區域相近或功能相關的幾個開發區聯合,甚至可實施一體化管理。將部分園區的特殊政策覆蓋至所有整合園區,精簡保留原有園區管理機構的基礎上,建立一個統一的領導機構,將一體化運作與產業錯位運行的優勢有機結合。例如,晉城經濟技術開發區打造“一區四園”的發展模式,以此打造晉城市產業集群發展的核心承載區。飛地拓展模式是指具有特殊功能的開發區,為擴展空間形成若干個飛地開發區,飛地園區由所在地政府和總部園區共同組建,實施統一的領導、開發運作、招商引資的管理模式。例如,山東即墨經開區與2016年提出飛地經濟發展模式,形成了“區外園”與核心區之間特色鮮明、分工合作、互補共贏的協同發展新模式。

(三)產業轉型升級

產業轉型的核心是轉變經濟增長的類型,從低附加值向高附加值升級,從高污染向低污染升級,從粗放型向集約型升級。開發區利用原有稟賦,探索轉型升級的合理路徑,培育新動能。通過產業升級實現差異化發展,形成特色化的競爭優勢。

一是強化政府的頂層設計要求。根據區域資源稟賦和產業基礎,明晰各開發區產業發展定位和主導產業,避免產業同質化。

二是整合傳統產業資源,延長產業鏈條,提高技術水平。例如,南京經濟技術開發區以完善產業鏈條形成集聚效應。經開區通過瞄準關鍵企業、打通上下環節、提升自主創新能力等諸多舉措,形成了涵蓋光電顯示、集成電路、太陽能光伏等產業領域的完整鏈條。以光電顯示為例,開發區內擁有關鍵零部件生產以及整機產品組裝的完善集群,液晶顯示器、液晶電視年產量均超過600萬臺。同時突出關鍵環節,在液晶模組環節全球領先,年出貨量占全球12%以上。現有產業規模超2000億元。

三是加快戰略性新興產業發展,將節能環保、信息技術、生物醫藥、高端裝備制造、新能源、新材料等新興產業作為開發區特色產業,并培育突出主導產業,形成產業集群。例如,煙臺經濟技術開發區通過發展優勢產業提升自身競爭力。通過實施“先進制造業卓越集群計劃”,圍繞電子、醫藥、新材料等重點產業集群,構建“五個一”專業化服務促進機制:以一個卓越集群對應一個促進中心、制定一個專項規劃、建立一個專家智庫、匹配一支引導基金,促進優勢先導產業發展。目前,電子信息產業聚集了以富士康和LG為龍頭的近千家企業,產值近2600億元。生物醫藥與健康產業聚集起榮昌、普羅吉、新時代等103家企業,擁有21項國際領先成果,獲批及在研國家新藥和醫療器械61個。新材料產業相關企業達300多家,包含萬華、泰和新材等4家上市公司,產值近1000億。

 

(四)加速產城融合

以人為核心的城鎮化需要推動產業和城鎮融合發展。產城融合能夠健全和完善開發區內部的各項功能,以改變區域內傳統的工業制造單一發展模式,形成以功能復合為導向的新發展模式,進而帶動開發區內各項基礎配套設施的逐漸完善,最終成為宜居宜業的現代化新城。這樣就能解決由功能區分離所導致的居民出行時間和距離長,以及交通堵塞的一系列問題。推動產城融合,可提升開發區可持續發展能力。

一是從產城融合角度來完善考核評價體系。目前國家開發區評價體系中的指標主要包括產業競爭力、經濟效率、科技創新以及區域帶動等方面。隨著產城融合度不斷提高,人們對于居住環節、生活質量的要求不斷提高,一些能耗、排污、服務業等情況也納入了評價體系,但評價體系中還沒有納入社會發展、生態文明、人才引進等指標。從產城融合的角度看,這些應該被納入現在的評價體系。產業發展比較容易量化,新區發展主要是偏重于新區城市基礎設施和公共服務、自然環境和自然資源兩個層面。人口發展可以從收入情況、就業質量、生活質量、文化程度等構建三級指標。把有利于產城融合的考核評價要素加入到考核評價體系中,有利于開發區的管理。

二是科學統籌產業和城市規劃布局。在產城融合發展過程中,產業發展規劃包括土地利用規劃、人口規劃和產業規劃等。土地規劃需要改變工業用地為主的觀念,商業用地和居住用地的分配都應該得到提高。要調整土地利用結構,防止土地開發過程中出現無秩序開發、過量占地的情況。進行產業規劃時,應考慮到人口數量的變化,提前規劃設計好城市內醫院、學校、公園等配套設施,使產業和城市同步發展,不至于出現“有產無城”或“有城無產”的狀況。

三是完善城市功能配套設施。城市功能配套設施包括商場、休閑娛樂場所外,還體現在開發區內擁有良好的交通系統。能夠切實保證居民的出現變得更加便捷、快速。醫療衛生和教育機構也是城市配套的重要一環。因此,在開發區建設過程中,需要注重人的發展,及時跟進居民保障措施,增加就業機會,推動流動人口市民化,提高城市居民的生活質量。加大公共產品的投資,政府也可號召社會上的企業和組織加入公共服務領域,適當給與稅收優惠等政策支持。例如,蘇州工業園區通過配套設施建設提升可持續發展能力。蘇州工業園區對于住宅、醫院、學校等生活功能區在園區開發初期就進行了規劃,在園區成立的第四年就建成了第一個安居小區,配套設施建設也同步跟進,實現了園區產業、生活和服務等功能的復合,產業區與生活社區基本實現布局融合。上海金橋經濟技術開發區通過同步規劃、同步實施實現產城融合。園區在開發初期制定的戰略規劃中,就創新性地提出在工業園區中預留配套生活區的規劃思路,奠定了產城融合的基礎。以生活區中具代表性的碧云國際社區為例,該社區配套功能完善、生態環境優美、多元文化包容,目前已入住以歐美家庭和高端客戶為主的租客約2000戶,良好適應了城市功能發展的需求。金橋產城融合的順利發展凸顯了在建設初期規劃理念和建設定位的重要性。

 

(五)綠色集約發展

生態環境保護是開發區經濟、社會可持續發展的重要內容,也是維護生態系統平衡的基本舉措,近年來受到各方的極大重視,綠色集約發展成為主流趨勢。綠色集約發展也是影響開發區產城融合的重要因素。良好的生活、生產環境有利于吸引人才和高科技產業進入,提高城市發展層次和居民生活品質。因此,強化環境治理,節約資源能源是開發區實現融合發展、協調發展的必然選擇。

一是提高土地集約利用水平。因地制宜合理制定土地規劃,堅決按照規劃標準,嚴格審批用地,嚴格執行土地招拍掛出讓制度,提高土地資源的市場化配置。進一步建立和完善園區內企業的退出機制,置換盤活原有存量低效用地。管委會也可以根據企業定制建造標準廠房,將廠房租賃給入園企業使用,不僅縮短了審批時間,減少園區企業投資風險,還為開發區后續發展留有空間。例如泉州經濟技術開發區通過采取產權變更、產能變換、股權置換等方式,利用、收儲空置廠房和土地資源。引進項目利用現有廠房,縮短項目建設周期,得以快速投產。此外,嘉慶輕工項目通過租下1.2萬平米空置廠房,節約建設世界,進行高端外貿出口生產,有效實現園區產能轉換。

二是構建環保社會機制,支持鼓勵節能環保產業、生態高效的產業發展。例如,天津經濟技術開發區以構建全面的環保社會機制優化園區環境。園區在引入民間組織、引導信息公開、推行綠色標識等方面進行實踐。根據國家政策導向,天津泰達環保協會定期組織企業公開環境信息,2016年自愿公開環境信息的企業就達101家。在現有綠色標識的基礎上,開展“工業廢物生態管理標識活動”,對優秀企業給予認證合格并頒發“生態標識”證書,有效宣傳環保觀念、提升企業環保意識。

二是加快循環經濟體系構建,以廢物減量化、再利用、資源化為原則。例如,上海青浦工業園區通過循環化實現綠色集約發展。園區加強循環經濟共享資源和共用基礎設施建設,重點推進能源高效多級利用體系、水資源多層面梯級利用體系以及一體化的廢物收集和循環利用工程,促進企業間廢物交換利用、能量梯級利用和廢水循環利用。實施五大循環產業鏈項目和循環經濟服務平臺項目,引領全區循環化水平提升。2019年7月12日,經生態環境部、商務部、科技部研究,批準上海青浦工業園區為國家生態工業示范園區。蘇州工業園依托蘇州環境能源交易中心,園區運用市場化手段促進區域資源合理配置,一站實現碳交易、排污權交易、廢棄物交易和節能減排技術產品交易,填補了江蘇環境、能源交易領域的空白。園區嚴格控制區內整體能耗總量,加強行業項目能效紅線管理,正努力建設成為國家首批綠色制造試點園區。

 

(六)驅動資本運作

充足的資金對于開發區吸引人才、完善基礎設施建設、提升資源利用效率起到重要的支撐作用。單純依靠財政補貼,長久來看可持續性較差,因而從國家及地方層面都開始探索新的開發區融資模式,驅動資本運作。

一是拓展融資渠道,如開展融資租賃業務、信托融資、資產證券化等新型融資、加快政府、銀行和融資擔保公司的新型合作模式發展。例如,天津港保稅區投資公司通過融資租賃方式,將出售給某租賃公司的11萬平方米空客A320總裝線廠房產權租回,繼續由天津空客總裝公司使用和生產,實現了36.3億元資金滾動。又如青島經濟技術開發區通過陜西國投辦理5億元信托融資,拓展園區建設資金融資渠道。

二是吸引民間資金,政府不斷優化PPP運行環境,探索建立市場準入的“負面清單”。在開發區建設中,通過引入民間資金共同開發和承擔風險,打破“正面清單”模式,做到“法無禁止即可為”。例如,河北固安工業園區在新型城鎮化建設中,采用市場機制引入民間資金,與華夏幸福確立政府與社會資本合作(PPP)模式,驅動資本幫助園區發展。

三是發展產業基金。鼓勵設立開發區產業基金,用于孵化更多有前景的項目。以廣州開發區產業基金為例,其通過資金支持,助力園區企業發展,累計已投資粵芯半導體、越洋醫藥等40余個產業項目,投出了方邦股份、潔特生物兩家科創板申報企業。作為剛成立2年的投資界“新人”,其資金管理規模已達105億元。

四是發展資本市場,鼓勵支持開發區上市。國務院于19年5月發布文件,積極支持國家級經開區開發建設主體申請IPO上市,拓展產業集群的投融資渠。近年來由于嚴控地方隱性債務,開發區融資渠道受到一定制約,其發展能力也受到一定限制。此次國家主動允許開發區上市,對于激勵開發區向市場化轉型發展有重大意義。

在此次文件出臺前,國內已有部分成熟的經開區、高新區、保稅區開發企業上市,借力資本市場取得了良好的發展。經開區中,長春經開(600215)1999年就已在主板市場上市,目前總市值達34.46億元;高新區上市第一股中炬高新(600872)更是1995年就已上市,經過二十余的發展,已成為年收入40億元以上、總市值超300億的優質公司;市值超過200億元的外高橋(600648)作為保稅區的代表,也在1992年就已上市。2017年在新三板掛牌的武侯高新(871326)作為中西部開發區上市的代表,總市值達104億元,位居新三板公司之首。但是目前A股上市的開發區都是指旗下部分資產上市,A股尚沒有一級城投公司上市的先例。7月30日,邳州經發入股ST中新,成為第一大股東,交易完成后,邳州經發持有公司28.44%股權,開發區管理委員會是邳州經發的唯一股東,公司實際控制人變更為邳州經濟開發區管理委員會。這是全國首家開發區平臺公司借殼上市,也為開發區平臺企業上市提供了很大的想象空間。由于各開發區平臺的資質和能力不同,多數距離IPO上市標準差距較大,而且目前開發區平臺企業可能涉及到房地產開發業務,如土地平整、市政工程等,上市難度比較大,也可以考慮買入合適的殼資源,再把盈利良好的資產逐步嵌入上市公司,從而實現間接上市。

目前全國共有219家國家級經濟技術開發區,如果能抓住上市機遇,對于接力債券融資,驅動資本運作實現開發區發展具有重要意義。各地方也紛紛出臺政策鼓勵開發區內部企業上市融資,廣州經濟技術開發區通過政策引導金融機構落戶,支持園區企業融資。以金融機構總部落戶為例,最高可獲各類扶持資金超1.4億元。此外,當地還對區內企業利用資本市場給予獎勵,支持企業開拓融資渠道。對在境內外資本市場上市的企業分階段給予總額600萬元獎勵;債券市場上,按實際付息額分段分檔給予貼息,最高貼息600萬元。

 

(七)搭建創新平臺

科學技術是第一生產力,人才是科技創新最核心的因素,良好的科技創新平臺能夠聚集人才、支撐科技創新。因此,科技創新平臺的搭建對于進一步提高開發區科技創新能力具有重要意義。

一是建立引領產業技術創新發展的重大技術研究平臺。在高新技術產業園建立專業化的技術創新平臺,構建符合國家戰略、市場需求和園區產業發展的產業技術創新研究院,支撐新型園區產業發展,建立支撐技術成果轉化的實驗測試平臺。構建從研發、成果轉化到產業化的上下游銜接、功能配套、分工協作的科技創新鏈條。

二是鼓勵開發區內的科技型企業加強與高校院所合作。通過產學研合作促成科技成果轉化是科研平臺建設的主要目的。開發區鼓勵企業成立自身研究機構承接高校院所的科技成果和技術轉移,消化吸收為自身發展動力。如南京溧水空港經濟開發區通過鼓勵南京金龍與上海交通大學等高校合作,共建技術協同創新中心,吸收最新科研成果,發展新能源汽車產業。

三是強化平臺在支撐主導產業發展中的作用。技術突破是產業發展的關鍵環節,科研平臺作為研發的重要主體,通過創新技術支撐產業發展。如蘇州工業園區就通過引入西門子中國研究院,建設蘇州納米科技創新中心等科研平臺,研發電子、材料等領域技術,保持技術先進性,助力園內電子信息及裝備制造業發展。

 

中國式開發區的未來:

加快市場化改革,深化產城融合

 

(一)產城融合發展成熟

在產城融合的成熟期,開發區人才集聚、產業發達、功能完備、設施現代、環境優美、出行方便,呈現出欣欣向榮的圖景。日本筑波科學城是開發區通過政府規劃實現產城融合的典型案例。這一管理模式受到政府干預較大,但整體規劃系統、管理高度集中、行政效率較高。其在1970年就頒布《筑波研究學園城市建設法》,以教育和科研作為園區發展核心,為后續建設打下穩固規劃基礎。目前園區規劃中,科研教育用地15.6平方公里,約占總面積的57.8%,其余42.2%全部為城市基礎設施用地,配套設施與園區開發同步推進。為園區工作人員提供住宅、學校、商業、公共服務等完整的城市生活配套系統。軌道交通和高速公路等交通設施齊備。同時在生活品質上,中心城區配有功能完善的綜合性設施,國際會展中心、公共圖書館、商業娛樂街、藝術博物館等有序排布。根據日本政府一項針對筑波地區科研人員的抽樣調查,90%以上的受訪者表示愿意一直留在筑波從事研究工作,對于園區研究環境十分滿意。目前,筑波科學城已由單一開發區向現代化新城轉變,實現產城融合。園區內聚集了300多家研究機構和2萬余名研究人員,研究機構總數占日本全國的31%,常駐人口也由初期的7.8萬猛增至如今的超20萬人。

 

(二)產業體系現代完善

傳統的工業開發區實現產業轉型發展后,傳統制造業逐漸被現代制造業所取代,傳統支柱工業被現代金融、科研、信息等生產型服務業所取代,開發區呈現制造業與服務業高度融合之勢。1994年設立的蘇州工業園區作為全國唯一擁有國家級經開區及高新區雙重資質的開發區,經過25年的發展,已由建設初期的單純以制造業為主的發展模式向制造業與服務業高度融合轉型。園區在建設初期主要通過投資驅動,依賴資源優勢發展勞動密集型低端制造業。2005年,園區管委會啟動制造業升級計劃,助力園內制造業由勞動密集型向知識密集型轉變。2006年,國務院批準園區擴大規劃面積,為發展金融咨詢、現代物流等服務業提供充足的發展空間。目前,園區通過發展現代服務業,助力高端制造業轉型。制造業方面,以電子信息和裝備制造兩大主導產業為基礎,為園區發展提供充足動力。服務業方面,通過政策支持與市場引導,園區內已建成完善的現代化物流服務體系;并聚集了各類準金融機構924家,園區基金管理規模超1800億;同時,已有30多家涉及移動支付安全、交易系統、普惠金融等領域的金融科技公司落戶園區,形成了多層次的現代服務業體系。2018年,蘇州工業園區實現地區生產總值2570.27億元,服務業占比達44.2%,高新技術產值占規模以上工業產值的70%以上,城鎮居民人均可支配收入超7.1萬元。

 

(三)兩個市場切換自如

開發區在發展過程中,尤其是出口加工區和保稅區,長期以來是面向國際市場發展出口業務,然而面對國際市場變化和我國外貿格局的改變,開發區市場擴張轉向國際市場與國內市場并重,能夠根據形勢進行自如切換。上海外高橋保稅區作為我國第一個保稅區,在其發展中因勢利導,根據實際經濟形勢進行市場區域定位,把握時代發展機遇。在1990年設立之初,外高橋保稅區主要針對國際市場,抓住世界制造業向中國快速轉移的機遇,發展對外出口加工貿易,吸引了英特爾、IBM、通用等先進制造業在保稅區內投資建廠。到2008年,保稅區內的240多家出口加工企業共完成工業總產值超500億元,以國際市場為主要定位的發展模式蓬勃興起。然而,全球金融危機對于外高橋以國際市場為主的出口加工模式產生了巨大沖擊,出口交貨值由2008年的346.95億元驟降至09年的189.47億。保稅區適時“出口轉內銷”,抓住擴大內需和消費升級的趨勢,將市場重點專向潛力巨大的國內市場,2010年,工業總產值逆勢增長至701億元。如今,外高橋保稅區作為自由貿易試驗區之一,通過探索融合國內、國際市場,取得了巨大的發展成果。2018年進出口總額達1245.14億美元,占全國保稅區的1/2以上。

 

(四)兩種資本高度集聚

開發區擴張的過程中,招商引資的來源向內資、外資并重轉變。資本集聚成為推動開發區產業轉型升級和科技創新的重要力量。始建于1969年的法國索菲亞·安蒂波利斯科技園作為歐洲頂尖園區之一,是開發區通過國內、國際資本高度融合,白手起家、發展壯大的典型。從稟賦上看,園區產業基礎薄弱,大學、科研機構匱乏,缺少人才、技術等資源;唯一優勢就是瀕臨地中海、旅游資源豐富,具備吸引外來企業、資金的條件。園區最初是由私人集資貸款成立企業進行開發管理的,發展規模較小,但樹立了科研化、生態化的超前發展理念。而在園區需要大規模基礎設施建設,資金緊張時,政府及時給予資金支持并參與園區管理規劃。隨后由于其建有全球領先的光纖通訊網絡,經法國政府的大力宣傳,吸引了國際資本及科研機構入駐并參與園區管理。通過風險資本匯集政府、企業以及國際資本的資金。國際風險資本發達,風險資本中有50%左右來自美、英、德等國家。目前,園區僅23平方公里的土地上,聚集了1.6萬余名工程師及科研人員,吸引了來自70余個國家的超過1400家機構入駐。管理體制上,在1984年成立了由政府、企業、科研機構三方組成的基金會進行園區開發管理。政府負責政策制定、國際宣傳并提供穩定的資金支持;企業負責具體園區規劃開發布局并進行基礎設施建設;科研機構負責提供科學意見并吸引外部人才、機構入駐。

 

(五)輻射帶動協調發展

隨著開發區產業集聚功能的日益完善,近年來開發區產業已不局限于區域內聚集和擴張發展,而是將開發區的產業優勢、價值優勢、研發優勢輻射到周邊區域,帶動區域協調發展。位于美國西海岸中部的硅谷通過市場主導的發展模式,以資金驅動資源,調整產業結構,實現產業聚集并輻射帶動周邊地區發展。在園區發展初期,主要依托斯坦福大學等優秀院校發展高新技術產業,并形成了良好的創業文化,著名的惠普公司就是這一時期在創始人家中的車庫里成立的。到了1970年代,風險資本開始通過資金驅動產業及技術發展,到1998年,硅谷地區的風險投資總額達412億美元,占全美的1/3以上。在一波又一波技術革命和產業升級浪潮中,硅谷依托其在科研基礎、創業文化和資金上的優勢,實現了產業的高度集聚。目前已聚集了蘋果、臉書、谷歌、英特爾等互聯網及電子產業巨頭,2019年全球市值前五的公司中,三家位于硅谷。同時,硅谷通過產業高度集聚輻射帶動周邊地區發展:舊金山市2016年風險投資和高新技術就業增長等方面均已超過硅谷,誕生了如推特、愛彼迎等新興互聯網公司;位于內華達荒漠地區的賭城里諾近年來積極承接硅谷技術項目轉移,已吸引蘋果、特斯拉等企業入駐,著力打造“硅谷新東郊”。目前,在產業集聚和輻射帶動的共同影響下,硅谷所在的舊金山灣區2017年全年地區生產總值達7480億美元,超過全球兩百多個國家,以1%的人口創造了全美4.4%的財富。

 

(感謝實習生周仲昀對本報告的貢獻)
文章摘自:如是金融研究院

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